在气候变化的警铃声中，南极海洋谈判再度起航 | CCAMLR-42会议展望

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每年10月份中下旬，国际组织南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR，音“开麦啦”）都会在澳大利亚的霍巴特举行年会，对南大洋生物资源的管理做出决策。今年年会的会期是10月16-27日，议程中包括了委员会、科学委员会、履约常务委员会、行政和财务常务委员会的会议。委员会的成员国、签约国和科学、行业、环保民间组织的代表将参加此次会议的讨论。作为民间环保组织代表团的一员，北京绿研公益发展中心（简称：绿研）将现场观察此次会议的进程和成果。在会议召开前夕，我们通过本文快速回顾CCAMLR的关键议题与既往成果，为后续观察文章提供背景。

CCAMLR秘书处，也是会议的会场

北京绿研公益发展中心 | 摄

制度框架：南极条约和CCAMLR

1961年生效的《南极条约》提供了关于南极的全球治理的基本框架。该条约通过冻结领土主张、非军事化、促进国际科学合作来协调人类在南极开展的活动。该条约生效后，南极条约协商国围绕具体的议题又建立了相关的国际制度和组织，这一体系被称为南极条约体系。《南极海洋生物资源养护公约》就是南极条约体系的一部分，它起源于南极条约协商国对南极海洋生态环境的关切。早在20世纪70年代，不少科学家就对南极水域磷虾捕捞活动的扩大和人类对海洋生态系统的其他影响表示了担忧。在此背景下，南极条约协商国通过谈判订立了《南极海洋生物资源养护公约》（CAMLR公约），并依据该《公约》成立了国际组织CCAMLR。该委员会是一个由主权国家组成的具有独立法人地位的政府间国际组织。其依据《公约》，通过协商一致来对南极海洋的生物资源进行管理。目前《公约》共有27个成员国（包括欧盟）以及十个非成员缔约国。

由于捕鱼是目前唯一从南大洋中采集生物资源的活动，委员会的管理主要集中于渔业管理的措施。CCAMLR管理的南极渔业主要包括犬牙鱼（巴塔哥尼亚犬牙鱼，Dissostichus eleginoides；南极犬牙鱼，Dissostichus mawsoni）、冰鱼（Champsocephalus gunnari）、南极磷虾（Euphausia superba）。任何捕捞及有关活动都应遵循《公约》第二条第三款规定的养护原则，分别对应可持续性要求、生态系统方法和风险预防性方法。第一，捕捞活动对渔业资源的利用必须维持在可持续性的水平，即被捕捞种群的数量不能低于确保其稳定繁殖水平；第二，采取生态系统方法维持南极海洋生物资源的捕捞种群、从属种群和相关种群之间的生态关系，该方法区别于对个别物种进行保护的《公约》所采取的方法，强调对生态系统中各物种之间生态联系的整体保护从而确保生态系统健康；第三，该养护原则被认为是基于科学的风险预防性方法（Precautionary Approach）的表述，即养护工作不仅要避免明确的威胁，还要预防未来的不确定的风险。

《公约》第二条中的三条养护原则：

（一）防止任何被捕捞种群的数量低于能保证其稳定补充的水平，为此，其数量不应低于接近能保证年最大净增量的水平；

（二）维护南极海洋生物资源中被捕捞种群数量、从属种群数量和相关种群数量之间的生态关系，使枯竭种群恢复到本款第（一）项规定的水平；

（三）考虑到目前捕捞对海洋生态系统的直接和间接影响、引进外来物种的影响、有关活动的影响、以及环境变化的影响方面的现有知识，要防止在近二三十年内南极海洋生态系统发生不可逆转的变化或减少这种变化的风险，以可持续养护南极海洋生物资源。

决策机制：基于科学、协商一致

科学是CCAMLR的重要决策依据。《公约》设立科学委员会（SC-CAMLR）来支持其决策。SC-CAMLR在CCAMLR年会会期的第一周举行会议，评估决策所涉及的科学信息，并基于已有信息尽可能为决策提供建议。科学委员会也设立了针对特别议题，如渔业种群、统计与建模、生态监测与管理的工作组。这些工作组在年会之间开展工作，为当年的科学委员会的讨论进行准备。《公约》要求CCAMLR充分考虑SC-CAMLR在现有最佳科学基础上提出的建议。根据当前现有的最佳科学信息，CCAMLR针对《公约》适用区（Convention Area）内海洋生物资源及其环境利用的规章和养护措施做出决策。

从科学数据到管理决策：CCAMLR基于科学的决策流程

CCAMLR | 制

协商一致是CCAMLR的主要决策机制。依据《公约》第十二条和《议事规则》的第二部分，CCAMLR采用协商一致（consensus）的方式确定所有“关于实质性事项”的决定。尽管《公约》没有提供协商一致的具体定义，但根据国际组织的惯例，包括《南极条约》协商会议采用的规范，协商一致指的就是“没有正式反对意见”。也就是说每一个成员都有一票否决的权利。这种决策机制确保了每一条通过的措施都得到了所有成员的正式的认可，以产生最大的执行的效果。

近年来的关键议题

（1）磷虾渔业管理的升级

CCAMLR磷虾渔业管理的目的是尽量减少其对生态系统的影响。南极磷虾对于南极海洋生态系统而言至关重要，而人们对其资源情况仍处在探索之中。目前48区，也就是大西洋扇区是主要的磷虾渔场。挪威、中国和日本是主要的磷虾捕捞国。依据《公约》的养护原则，首先是要控制磷虾的捕捞总量，同时也要控制磷虾捕捞的分布，以避免与南极野生动物产生竞争。目前的48区磷虾渔业的捕捞限额由2010年通过的第51-01号养护措施规定，尽管限额定为561万吨，但是超过62万吨的捕捞需要通过进一步的决策，因此作为“触发（进一步决策）水平”的62万吨成为了实际上的捕捞限额。该62万吨并不是一个基于科学的限额，而是依据历史捕捞量所采纳的一个预防风险的限额。2009年制定的第51-07号养护措施将62万吨的触发水平在48区的四个亚区进一步分配，以分散磷虾捕捞量。

CCAMLR第48号公约区（绿色区域）及其亚区域

Bettina Meyer等 | 制

CCAMLR将升级磷虾渔业管理提上议程。由于国际市场对磷虾制品的需求的增长，提升磷虾捕捞量的需求开始出现。2013年CCAMLR采纳SC-CAMLR关于反馈式管理（FBM）的建议，旨在主动应对生态系统结构和功能变化而调整磷虾渔业活动，改善磷虾渔业捕捞量空间分布。理论上，FBM在延续当前区间捕捞配额与触发水平的基础上，根据生态系统长期监测信息等数据对区间捕捞配额、触发水平、捕捞限额进行相应调整。FBM与一些金枪鱼区域渔业管理组织所探讨的 “捕捞策略（Harvest Strategy）”是一致的，即管理者事先约定不同的变化将触发的管理决定，而并非等变化发生时再采取传统“一事一议”的方式通过协商一致机制来决策对变化的响应行动。

未来升级磷虾渔业管理需要应对以下挑战：

（a）通过最新可得的磷虾和相关种群的生物资源量调查等科学依据来支撑捕捞限额的提升与否；

（b）提升磷虾捕捞管理的精细度意味着管理措施成本的上升，例如磷虾捕捞船可能需要承担更多的科研调查任务、提升观察员覆盖率等；

（c）磷虾渔业管理措施的审议过程需要纳入对气候变化的应对、考虑与建立海洋保护区的协同、对相关生物种群的影响。在新的管理制度形成之前，CCAMLR还是会继续沿用现有的管理措施。去年的会议中，围绕中国提出的建议，科委会和委员会进行了充分的交流，尽管最终没有形成共识，但是具体的方案正在形成中。

（2）建立海洋保护区网络

作为对2002年约堡可持续发展峰会倡议的回应，CCAMLR在2004年开始讨论建设海洋保护区的网络。委员会在2009年设立了第一个公海上的保护区-南奥克尼群岛南大陆架保护区，并承诺到2012年在整个南大洋建立起海洋保护区网络。但是直到2016年，委员会才通过了第二个海洋保护区——罗斯海区域保护区。自此之后，海洋保护区的提案不断增加，但是相关决定一直停滞。这些保护区提案包括：

（a） 东南极海洋保护区提案：澳大利亚、法国和欧盟于2010年首次提交。自2012年以来，每年CCAMLR年会都会对该提案进行讨论和修改。该提案最初包括7个代表区域，覆盖1.8万平方公里，几经修改后减少到3个代表区域，覆盖面积不到100万平方公里，并且允许多重利用，即根据不同的需求可以开展科学研究和捕捞。

（b） 威德尔海保护区提案：德国和欧盟于2016年首次提交了威德尔海海洋保护区提案，包括1个覆盖180万平方公里的代表区域。2019年，根据挪威的建议，保护区提案西部和东部两部分分两个阶段进行讨论。今年挪威拿出了东部保护区的具体提案。

（c） 西南极半岛保护区：智利和阿根廷于2018年首次提交了西南极半岛海洋保护区提案，覆盖面积67万平方公里，将其中63%作为全面保护区进行充分保护。该区域也是重要的磷虾捕捞区，保护区建设如何与磷虾捕捞管理的升级相互支持尤其值得关注。

CCAMLR的保护区位于国家管辖之外的海域。与国家海岸线附近的海洋保护区相比，这些保护区提案更大，同时因为人类活动较少，科学数据的积累也较少。由于各个国家利益、价值之间也有差异，讨论需要更长的时间。

磷虾渔船与鲸鱼同框

Sea Shepherd Global | 摄

（3）将应对气候变化纳入决策

2005年南极条约环境保护委员会（CEP）考虑把气候变化纳入议程，带动了CCAMLR将气候变化的科学和政策讨论纳入到其科学支持政策制定的进程中。

CCAMLR应对气候变化采取的行动可以归结为三个方面。第一是将气候变化因素纳入磷虾渔业的反馈式管理（FBM）。作为基于生态系统的渔业管理机制，FBM根据生态系统状态信息来主动调整捕捞水平。将气候变化因素纳入FBM就是在生态系统状态信息的收集和分析中纳入对气候变化相关指标的考量。第二是通过建立海洋保护区来保护关键生态进程，从而提高海洋生态系统在气候变化等环境压力面前的适应力。第三是气候变化响应工作计划（CCRWP）提案，作为识别优先事项的框架，该计划旨在促进与气候有关的信息和建议的生产、交付和使用，以便CCAMLR在实现公约目标的过程中充分考虑气候变化的影响。这三项工作的前两项人在继续推进，第三项目前已经搁置。

展望CCAMLR-42

在其41年的运行历史中，CCAMLR实现了多项了不起的成就，使之被视为海洋管理的全球领先者。这些成就包括强调管理决策应考虑到对生态系统的影响和渔业资源的可持续性；实现全球公认的国际最佳海上科学观测计划；结合监督、执法和市场控制，从而显著减少非法、不管制和不报告（IUU）捕捞活动；将海鸟的误杀量从1990年代的数千只减少到2015年的近乎为零；以及在保护脆弱海洋生态系统方面的开拓性工作。但是这些年来，CCAMLR在海洋保护区网络、升级磷虾渔业管理以及应对气候变化的工作进展的缓慢让CCAMLR的光环蒙上了阴影。

今年的CCAMLR会议有着特别的背景。首先是今年南极海洋三条引人注目的消息。第一是年初网上出现了磷虾渔船和鲸群同框的视频，说明磷虾渔业与野生动物的竞争需要进一步评估；第二是史上最低的冬季海冰覆盖面积，磷虾和等物种的栖息地受到影响；第三是基于卫星图像的观测显示五个帝企鹅的栖息地遭受严重的繁殖失败。这三条消息突出反映了南极海洋受到的渔业和气候变化双重压力。在这种情况下，CCAMLR的决策的有效性和及时性就显得尤为重要。这些问题其实CCAMLR早就意识到了，这也就是为什么会有上文提到的这些关键议题。只是今年的消息所代表的紧迫性已经明显到不需要科学家来解读了。

2023年南极海冰覆盖面积变化

美国国家冰雪数据中心 (NSIDC) | 制

此外，今年的CCAMLR年会也有特别的国际制度上的背景。去年通过的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》要求到2030年底保护30%的陆地和海洋，今年6月通过的《公海协定》将为其他国家管辖外海域保护区的设立建立赛道。随着全球生物多样性保护行动的加速，CCAMLR作为全球海洋管理的领先地位正受到挑战。

CCAMLR知道自己所面临的挑战，也在开展行动积极回应。今年6月，CCAMLR在智利召开会议专门探讨如何推进南大洋海洋保护区网络的建设，9月又举行了针对气候变化的研讨会。这些会议为关键问题提供了一些额外的讨论时间，但是总体而言成果并不乐观。这位在1980年代就前瞻性地采用风险预防方法和生态系统方法的“名将”，在全球生物多样性保护和应对气候变化的关键十年能否继续领跑，我们拭目以待。

延伸阅读

2022年会议观察 · 48区磷虾渔业：管理制度升级的艰难步伐

2021年会议观察 · 渔业管理如何应对气候挑战——以南极海洋生物资源养护委员会为例

2016年会议观察 · 南极罗斯海建立世界上最大的海洋保护区

2015年会议观察 · 中国积极回应南极海洋保护区建立提案

2015年研究报告 ·《我们为什么要保护南大洋？》

封面图：Sea Shepherd Global

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